Matching en loting als ideologisch instrument
Met de OSVO en de ontwikkelaars van het nieuwe systeem hadden wij de hoop en verwachting dat loten en matchen op basis van een wiskundig model zou leiden tot een optimaler verdeling van schaarse plekken. De schoolbesturen communiceerden twee jaar lang dat het nieuwe loten alle problemen zou oplossen. De test-runs onder VWO kandidaten in 2013 leverden een verwachte uitkomst op van 99,9% plaatsing in de top drie van keuze. Als VSA hebben we daarbij wel de kanttekening geplaatst dat anders loten niet leidt tot meer capaciteit of een betere match van vraag en aanbod, maar ruimte voor overleg daarover was er niet. Noch de gemeente, noch OSVO vond het nodig ouders of kinderen te consulteren of op een andere manier nieuwsgierigheid te tonen naar de mensen voor wie (toegang tot) onderwijs bedoeld is.
Inmiddels weten we op basis van de summiere cijfers dat de uitkomsten aanzienlijk slechter zijn dan we vooraf al vreesden. Zonder extra capaciteit zouden veel scholen snel vol lopen waarna het gekozen lotingmechanisme de kinderen vooral door elkaar gaat husselen – in plaats van hen te matchen zoals de naam wilde doen geloven. Met slechts 74% toewijzing op de school van eerste keuze, kwamen circa 1.950 kinderen niet terecht op de school van eerste keuze. Als we ervan uitgaan dat een plaatsing ‘niet in de top 3’ vergelijkbaar is met een uitloting in de oude situatie, dan zien we direct de verslechtering. 420 kinderen niet in top 3 dit jaar tegen ruim 400 uitgeloot vorig jaar – maar wel een bijkomende 1500 kinderen die niet op hun eerste keuze kwamen. En dan hebben we daarnaast nog 63 kinderen die random zijn geplaatst en enkele tientallen gewoon vergeten. Plus de kinderen die door ruilen op hun eerste keuze zouden kunnen komen, maar dat niet mogen. Plus het volledig inleveren van zelf keuzen maken aan een voor de meeste mensen – inclusief menig schoolbestuurder – ondoorgrondelijke lotingprocedure.
Uit deze uitkomsten zijn naar ons gevoel een paar lessen te leren die we alvast meegeven voor de evaluatie:
- de uitkomsten van deze eerste toepassing van het nieuwe loten sluiten in de ogen van heel veel ouders niet aan bij de doelstelling ‘rechtvaardiger verdeling van plaatsen’ en zijn aanzienlijk slechter dan het ook al tekortschietende oude systeem. Daar werd altijd nog 95% geplaatst op school van eerste keuze (niet helemaal vergelijkbaar omdat er soms strategisch werd gekozen) en waren er voor veel kinderen in de tweede ronde nog restplekken op scholen waar ze zelf voor konden kiezen.
- deskundigen wijzen ons erop dat een deel van het probleem schuilt in keuzes die zijn gemaakt in het systeem, deels in de toepassing van het algoritme. Op basis van eigen onderzoek kwam VSA tot de conclusie dan 550 kinderen een optimaler resultaat hadden kunnen krijgen als in een laatste run plaatsen waren uitgeruild. Daar was niemand door benadeeld en het had honderden kinderen gelukkiger gemaakt. Volgend jaar moet die verfijning er wel in worden gebracht.
- de uitkomsten van dit jaar, waarbij kinderen nadrukkelijk is gevraagd niet strategisch te kiezen maar de kiezen van de school van echte voorkeur, maakt duidelijk dat de mismatch nog groter is dan in voorgaande jaren. Je hoeft er de reservelijsten maak op na te kijken om te zien hoe groot het vraagoverschot op een groot aantal scholen is.
- in tegenstelling tot wat de OSVO blijft beweren gaat het hierbij niet om een klein aantal scholen in Centrum en Zuid, maar om een groot aantal scholen, verdeeld over de hele stad. Wat ze in het algemeen gemeen hebben is focus en kwaliteit. Het is volstrekt legitiem dat ouders daar voor kiezen.
- zoals wij vooraf al vreesden, maken de schoolbesturen terugtrekkende bewegingen waar het gaat om de openbaarheid van de getoonde voorkeuren van kinderen. Ja, het is bedreigend voor scholen als zich geen kinderen hebben gemeld. Maar het is nog veel bedreigender als we die situatie jaar na jaar laten voortbestaan, als scholen stiekem moeten doen over het gebrek aan belangstelling voor hun onderwijs, als stakeholders niet de kans krijgen te helpen bij het maken van de kwaliteitsslagen die nodig zijn. Volledige openbaarheid van alle getoonde voorkeuren en van de mate waarin die gehonoreerd werden, is de enige weg vooruit.
- ruilen is in het systeem niet toegestaan. Het zou oneerlijk zijn (want mondige ouders bevoordelen) en het zou leiden tot strategisch kiezen. Het eerste argument lijkt aan te sluiten op het politieke motief waarmee voor het systeem is gekozen. Schaarse plekken moeten random worden verdeeld over kinderen om te voorkomen dat mondige ouders en kinderen de beste plekken voor zich opeisen. Het is een politiek ideologisch uitgangspunt dat merkwaardig genoeg door alle partijen in Amsterdam lijkt te worden gedragen, met uitzondering van VVD en CDA. Daarmee hebben de initiatiefnemer ex-wethouder Hilhorst en zijn partij de PvdA nog voor jaren politieke invloed op de schoolkeuze van kinderen.
- dat ruilen leidt tot strategisch kiezen en het systeem ondermijnt is waar. Het punt is dat ouders en kinderen op basis van deze uitkomst volgend jaar ook strategisch zullen gaan kiezen. Zij zullen hun echte voorkeurslijst aanvullen met scholen die geen beste optie zijn, maar wel een veilig vangnet vormen als laatste optie. Dat is altijd beter dan random worden geplaatst op een matige school aan de andere kant van de stad. Zo houden de zwakkere scholen hun positie van vangnet voor uitgelote kinderen en blijft iedere impuls tot verbetering van kwaliteit opnieuw uit.
- ten slotte zien we dat onderzoekers en schoolbestuurders twee waarden in de theorie van het nieuwe lotingsmodel systematisch hebben onderschat. Ten eerste hechten mensen er waarde aan zelf hun keuzes te maken. Inleveren van zelfbeschikking, betekent verlies voor betrokkenen en kan alleen worden gecompenseerd door een aanzienlijke verbetering in de uitkomst. In dit verband is het ook vreemd dat strategisch kiezen als zodanig negatief wordt beoordeeld: mensen mogen een strategische keus prefereren boven een random toewijzing. Ten tweede blijkt het onverkoopbaar als kinderen door ruilen alsnog op hun school van eerste keus zouden kunnen komen, maar dit niet mag. Deze uitkomst wekt terecht grote irritatie. Beide aspecten waren direct en moeiteloos vooraf boven tafel gekomen als de verzamelde schoolbesturen ook maar een greintje nieuwsgierigheid hadden gehad voor hun doelgroep. Dat ze dat niet konden opbrengen, onderstreept het morele failliet van hun bestuursmodel.
Weeffouten in het onderwijssysteem
De uitslag van de nieuwe loting en de gebeurtenissen daarna, hebben de tekortkoming van ons onderwijssysteem nog eens helder onder de aandacht gebracht. De oorzaak is verankerd in wetgeving die geen vrijheid van onderwijskeuze, maar vrijheid van organisatie garandeert.
Scholen zijn in veel opzichten autonoom functionerende organisaties waar ouders alleen vat op hebben als de school een vereniging is met een eigen bestuur waar ouders de bestuurders kunnen voordragen en kiezen. Hoe meer afstand, hoe minder invloed ouders hebben. Daarnaast is het plannen van onderwijscapaciteit ook een taak van scholen. Zij bepalen waar nieuwe scholen kunnen komen en hebben een veto bij initiatieven binnen een straal van 10 kilometer.
In Amsterdam is in decennia geen school opgericht die niet voortkwam uit een andere school (de aangekondigde start van een humanistische Mavo in 2016 vormt een unieke uitzondering). Overigens zou daar op zich niets mis mee zijn, ware het niet dat initiatieven er vaak pas zijn gekomen als de nood al aan de man was. Op basis van deze situatie willen wij in het kader van de evaluatie en de meningsvorming over oplossingen op langere termijn alvast wat gedachten meegeven:
- de Staatsecretaris van Onderwijs zou veel goodwill kunnen kweken door de toegezegde opheffing voor belemmeringen voor het stichten van nieuwe scholen eindelijk na te komen. Zonder het opheffen van deze belemmering lijkt de door wethouder Kukenheim ingestelde kraamkamer voor nieuwe schoolinitiatieven bij voorbaat kansloos.
- de wethouder zou er verstandig aan doen de schoolbesturen te houden aan de in het nieuwe Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen vastgelegde uitgangspunten dat vraag en aanbod beter op elkaar zouden moeten aansluiten en dat er meer flexibiliteit in het aanbod zou moeten komen om pieken in de vraag beter te kunnen opvangen.
- de politieke partijen zouden er verstandig aan doen zich in de discussie over loten en matchen en de onderwijskeuze van kinderen niet te richten op de belangen van systeembouwers en schoolbestuurders, maar op de ouders van kinderen (hun kiezers) en de kinderen zelf (hun toekomstige kiezers). Kiezen voor een politiek ideologisch ingegeven verdeelsysteem dat indruist tegen het rechtvaardigheidsgevoel van ouders lijkt op termijn politieke zelfmoord. Vooral voor een partij als D66 die onderwijsverbetering hoog in het vaandel heeft staan.
- Scholen zouden er verstandig aan doen bewust en gericht te gaan oefenen met luisteren naar ouders en met het respecteren van hun keuzes. Uit de inschrijvingen dit jaar blijkt glashelder wat ouders en kinderen willen: scholen die vanuit een focus hoogwaardig en onderscheidend onderwijs bieden. Opsplitsen van grote scholen in kleinere en meer hoogwaardige eenheden en investeren in verbetering van kwaliteit, blijkt in alle stadsdelen effect te sorteren.
- De OSVO tenslotte zou er verstandig aan doen zich in de communicatie met ouders iets minder regentesk op te stellen. De tijd dat bestuursorganen het zich konden permitteren niet met het volk in debat te gaan ligt achter ons. Ook zou de OSVO er verstandig aan doen een voorzitter te kiezen die meer binding heeft met het onderwijs in Amsterdam. Bij voorkeur iemand die van schoolkeuze geen politieke richtingenstrijd maakt en in de communicatie van een meer eigentijdse scholing blijk geeft.
Ouders neem het heft in handen
In het complexe vraagstuk van rechtvaardige verdeling van plekken in het onderwijs kunnen ouders zelf ook een rol spelen. Ieder jaar weer bereikt de opwinding over de tekortkomingen van het systeem een kortstondige piek zo tussen eind maart en eind juni. Dit jaar werd de discussie veel breder gevoerd en kwam ook de rechter er (weer) aan te pas. Meer ook dan in voorgaande jaren werd duidelijk hoe de kaarten zijn geschud: de scholen zijn autonoom, de politiek speelt een marginale rol en de ouders gaan na een korte opwinding al dan niet teleurgesteld weer over tot de orde van de dag.
De rechter heeft de autonomie van scholen tot twee keer toe niet willen of kunnen aantasten. En wethouders worden door de scholen simpelweg aan de kant gezet. Ook de politiek lijkt zich er niet aan te willen of durven wagen, met uitzondering van VVD en CDA, die helaas geen doorslaggevende stem hebben in de stad. Dus kan het zo zijn dat de OSVO een bijna onaantastbare positie heeft. Een positie die ingaat tegen de belangen van kinderen zelf en van scholen die nu opgescheept zitten met een populatie brugklassers waarvan soms de helft liever op een andere school had willen zitten. Overigens zijn het vooral de docenten die dit probleem zullen moeten oplossen. De bestuurders op afstand hebben er weinig last van.
De enige oplossing lijkt dat ouders de druk op de politiek verhogen om aan de weeffout in het systeem een einde te maken en de regie over planning en toelating zelf weer in handen te nemen. Daarvoor is het nodig de dialoog met de politiek systematisch aan te gaan en partijen aan te spreken op hun keuzes. Niet een paar weken per jaar, maar doorlopend.